而且，还应当注意的是，在2014年最新公布的《行政诉讼法》第64条中，特别规定了人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
何为刑事政策？刑法学上长久存在疑问。杜宇：《刑事政策与刑法的目的论解释》，《法学论坛》2013年第6期。
[8]梁根林：《法治中国刑法变迁的四个维度》，《法学研究》春季论坛•刑事法治体系与刑法修正理论研讨会论文。[81]张明楷：《法益初论》，中国政法大学出版社2003年版，第167页。[16][德]克劳斯•罗克辛：《刑事政策与刑法体系》，蔡桂生译，中国人民大学出版社2011年版，第4页。然而，作为一个刑法学家，他的论证理由却是宪法性的。不是指法律位阶，因为政策本身不是法律，所以不能置于法律效力之位阶体系的评价中，[46]更是明确认为刑事政策是法外因素。
[31]张翔：《形式法治与法教义学》，《法学研究》2012年第6期，第7页。[88]ClausRoxin,Strafrecht,AllgemeinerTeil.4.Aufl,2006,S.18. [89]ArminEnglaender,RevitalisierungdermateriellenRechtsgutslehredurchdasVerfassungsrecht,ZSTW2015. [90]IvoAppel,RechtgueterschutzdurchStrafrecht?AnmerkungausverfassungsrechtlicherSicht,KritV1999,S.278(293). [91][德]克劳斯•罗克辛：《对批判立法之法益概念的检视》，陈璇译，《法学评论》2015年第1期，第57页。不过代表专职化在我国现阶段建立的可行性取决于我国的民主政治条件和整体制度环境，此处暂不作探讨。
（参见陈斯喜：《议案审议过程中修正案的运用—兼评1993年修宪程序》，《法学研究》1994年第5期。在现有的兼职代表制度下，我国也可以尝试在全国范围内统一培训原则与目标、实施主体与实施方案等，并根据不同层次、不同地区人大代表的履职能力与素质的实际情况，规定具体的培训方式、内容、程序、时间，促进人大代表提案能力的提高。[20]参见李玉梅：《中国人大议案学》，湖北人民出版社1995年版，第2页。2．尝试代表兼职制度的改造。
任大同：《近年来人大代表专职化问题综述》，《魅力中国》2010年第12期。提案权主体是经法定程序民主选举产生的人大代表，而议案起草人是议案的撰写人，即用书面语言将提案人的愿意、构思转化为议案内容的撰写人。
[22] 笔者以为，我国人大代表提案权在属性上既是人大代表的权利，也是人大代表的权力，或者代表提案权是基于代表职务而产生的权利，是职权而非纯粹的权利。调研和论证可以保障议案具有现实意义，趋于合理与科学，进而保障其可行性。吴邦国委员长就曾指出：代表议案在立法中的作用得到进一步的发挥。[23][英]J.S．密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1984年版，第43页。
从代表提案权行使的现状来看，有效论证的程序往往被忽略，甚至有些议案是否经过论证都备受质疑。一些国家或地区也已经将培训活动看成是解决兼职议员的专业化能力问题的重要手段。也即议程早已排定，由于大会日程安排过紧，组织者都希望人大会按原来的设计有序地进行，不想因代表议案列入影响大会进程，甚至有的还怕节外生枝。根据相关立法，提案的范围为本级人大及其常委会职权范围内的事项，可以包括政治、经济、文化、社会等领域的各方各面。
因此，人大代表提案权作为一项基于职务而产生的权利，其行使既受到一定规则的限制，又受到人大代表自我决定的影响。）但宪法修正案不是普通的议案，不作为本文议案的例证。
推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。[29][德]卡尔•史密特：《政治浪漫派》，冯克利、刘锋译，上海人民出版社2004年版，第186页。
不过由于议员是行使立法机关（即议会）各项职权的主体，所以议员提案权属于议会整体权力下的一个细支，本质上属于权力。2003年以后，我国的立法工作步入良性循环阶段，立法案占主导地位，重大事项案和法律监督案较少。这种有限性更是加大了对议案质量的要求。）需要说明的是，在全国人大的政治事件中，惟有一次是由全国人大代表联名提出宪法修改，即1993年全国人大2383名代表签名，于3月23日以代表提案的方式向8届人大1次会议提出了《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》，并得以提交大会审议表决且通过。限制议案的提出时间实质上是限制了代表提出议案的权利和积极性。一些政治学家还从整个政策形成过程来分析议会的作用，将议会视为人民向决策机构输入利益要求的关键渠道。
而针对实践中自荐候选人公开拜访选民、发放宣传材料、通过各种媒体与选民沟通以争取选票的情况，学界试图对此进行合法性证成，保障竞选方式不至于因为财产多寡而影响我国选举权的平等性原则。这种时机可谓机会难得，代表议案的提出需要分秒必争。
作者简介：胡弘弘，法学博士，中南财经政法大学教授、博士生导师 文章来源：《法学》2012第5期 进入专题： 人大代表 提案权 。我相信，中国的民主会根据中国的国情循序渐进地得到发展。
从民主层面上看，则实际上对人民实现当家作主的权力设置了限制。总之，提案权的本质属性为职责和权力。
（1）在我国，代表选举的竞争机制尚未真正建立，然而代表候选人在当选过程中仍会或多或少地表达自己的当选承诺。在议案数量攀升的同时，议案内容范围也在进一步扩大。从一些新闻报道来看，无论是前几年的议案提案大王、第一个提案还是近两年的雷人议案，[1]都使人大代表的神圣职责和使命有走向被娱乐化的边缘。众所周知，议案是启动人大议事程序的基本素材，对人大的职能发挥具有重大意义。
……常委会作出的关于修改民事诉讼法的决定，就是在这个代表议案的基础上形成的。[20]两者的主要差别在于议案成立是在表决前还是在表决后。
职责意识是提案权有效行使的首要自律条件，在职责意识支配下的提案行为，应体现权与责的平衡。[14]在形式要件上，将建议、意见误作为议案提出的代表大有人在，忽视议案格式所要求的案由、案据和方案的完整性。
[32]参见周建军、张劲松：《要不要进行人大代表专职化试点？》，《浙江人大》2008年第7期。但到底是议案的内容重要还是形式重要，代表提案权的行使效果是否有必要纳入履职考核的体系之中，改革举措到底是一步到位还是循序渐进等等一些问题，对于一个后生后发以法治为目标的国家而言仍然有待实践探索。
[16]参见桑玉成、邱家军：《从代表议案和建议看代表属性及其履职之效率—以十一届全国人大二次会议为例》，载《江苏行政学院学报》2010年第1期。笔者认为，人大代表提案权中的案是指表决前的议事原案。（2）选民和原选举单位的建议、请愿也应成为代表议案产生的重要依据，这既是代表实现代之职能的要求，也是代表接受监督的重要方式。当然，应区分提案权的主体与议案起草人之间的关系。
因此，人大代表提案权的有效行使正是指人大代表所提的议事原案能够作为正式议案。每个公民不仅对主权的最终行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。
[19]参见王伊景：《中国人大代表》，中国民主法制出版社2000年版，第95页。20世纪60年代前后，议案涉及面较窄，政治口号较多。
这就要求代表站在代议职责的高度，权衡选民、原选举单位的意愿与全局利益的关系，在充分了解、尊重选民和原选举单位意愿的基础上做出理性判断，提出议案。实现人大代表提案权的行使效果将有利于我国人民代表大会制度的巩固和发展，有助于社会主义民主政治的深化。
